Pénurie de logements: les principales questions et réponses
Créer de nouvelles zones à bâtir n’aide pas à lutter contre la pénurie de logements dans les villes. La solution réside plutôt dans le développement de l’urbanisation vers l’intérieur. Cette approche est certes plus complexe que la construction sur des terrains libres, mais, à long terme, elle s’avère plus durable et plus économique. Le plan d’action sur la pénurie de logements vise notamment à accélérer les procédures. La loi sur l’aménagement du territoire encourage la densification.
Pourquoi y a-t-il une pénurie de logements en Suisse?
La pénurie de logements touche principalement les grands centres, les agglomérations et les zones touristiques. Elle s’explique notamment par l’augmentation du nombre de petits ménages, la croissance démographique liée à l’immigration, la recherche de surfaces habitables plus grandes et, dans les régions touristiques, la transformation de résidences principales en résidences secondaires. Les locations de courte durée, comme celles proposées par Airbnb, peuvent également réduire l’offre. Il existe toutefois encore des régions du Plateau où l’on trouve des logements disponibles à des prix abordables.
L’aménagement du territoire est-il responsable du manque de construction?
Non. L’aménagement du territoire vise à une utilisation aussi rationnelle et économe que possible des sol, tout en limitant le mitage du territoire. Outre la forte demande, d’autres facteurs contribuent à la pénurie de logements et à la hausse des prix : l’augmentation des coûts de construction, la longueur des procédures d’autorisation, les oppositions et les recours contre les projets de construction, l’utilisation de l’immobilier comme objet d’investissement, ainsi que l’exploitation insuffisante des terrains à bâtir déjà classés.
Les nouveaux classements en zone à bâtir sont-ils interdits depuis la première révision de la loi sur l’aménagement du territoire (LAT 1)?
Non. La loi révisée sur l’aménagement du territoire (LAT), entrée en vigueur en 2014, autorise toujours les nouveaux classements en zone à bâtir. Elle fixe toutefois des conditions claires : les cantons et les communes doivent d’abord exploiter les réserves existantes de terrains à bâtir et le potentiel de densification, puis justifier les besoins supplémentaires. L’objectif est de freiner le mitage du territoire afin de préserver les terres cultivables et de limiter l’augmentation du trafic.
Combien d’habitants supplémentaires les zones à bâtir existantes peuvent-elles accueillir?
Selon la Statistique des zones à bâtir 2022, entre 10 et 16 % des zones à bâtir ne sont pas encore construites. Cela représente entre 22 700 et 36 100 hectares. À densité d’urbanisation égale, ces surfaces pourraient théoriquement accueillir entre 0,9 et 1,6 million d’habitants supplémentaires. Parmi elles, 46 % se situent dans les villes et les communes centrales d’agglomération, et 29 % dans les ceintures d’agglomération.
Une partie de ces terrains à bâtir n’est toutefois pas disponible, souvent car les propriétaires ne souhaitent ni construire ni vendre. L’objectif est donc de rendre ces terrains effectivement exploitables. C’est ce que l’on appelle la mobilisation des terrains à bâtir. La loi sur l’aménagement du territoire permet notamment aux cantons de fixer des délais de construction.
Faut-il à nouveau faciliter le classement en zone à bâtir de nouveaux terrains afin de créer davantage de logements?
Du point de vue de la Confédération, faciliter les nouveaux classements en zone à bâtir ne constitue pas une réponse efficace à la pénurie actuelle de logements. La création de nouvelles zones à bâtir implique de longues procédures de planification et des processus politiques. Elle nécessite en outre des aménagements, ce qui est relativement complexe et coûteux. Par ailleurs, les classements en zone à bâtir et les projets de construction qui s’ensuivent se heurtent souvent à l’opposition de la population locale. Enfin, les nouvelles zones à bâtir sont généralement créées sur des terres agricoles ou des espaces verts. Cela entraîne une perte de terres cultivables et de sols naturels, au détriment de la sécurité alimentaire, de la biodiversité et de l’adaptation aux changements climatiques. Depuis 1997, entre 0,4 et 0,5 % des terres cultivables disparaissent chaque année en moyenne. Afin de préserver ces surfaces, la Confédération privilégie le développement de l’urbanisation vers l’intérieur.
Que signifie le développement de l’urbanisation vers l’intérieur en milieu bâti?
La révision de la loi sur l’aménagement du territoire a marqué un changement de cap : passer du développement vers l’extérieur du milieu bâti au développement vers l’intérieur du milieu bâti. Les nouveaux logements et autres constructions doivent être réalisés en priorité dans les zones déjà urbanisées, plutôt que sur des terres agricoles ou en pleine campagne, jusqu’à épuisement des réserves disponibles. Le développement de l’urbanisation vers l’intérieur comprend la construction des interstices non bâtis, les surélévations, les extensions, les constructions de remplacement et les réaffectations de bâtiments. Plus exigeant que la construction en pleine campagne, il fait néanmoins ses preuves. Entre 2018 et 2022, 59 % de l’activité de construction a eu lieu sur des parcelles déjà bâties. Un développement urbain de qualité implique également de préserver suffisamment d’espaces verts et d’espaces ouverts afin de garantir une qualité de vie élevée.
Pourquoi les projets de construction de logements prennent-ils du retard?
Les oppositions et les recours constituent l’une des principales causes de retard. C’est ce que révèle une enquête menée par l’ARE et l’Office fédéral du logement auprès de 440 personnes issues du secteur de la construction et du milieu juridique. Pour 60 % d’entre elles, les oppositions et les recours représentent un obstacle majeur à la réalisation de projets de construction de logements. 80 % estiment qu’ils retardent la mise sur le marché des logements, et 71 % qu’ils entraînent une hausse des coûts. Les oppositions abusives, déposées dans le seul but de retarder ou d’empêcher un projet, sont particulièrement controversées. L’ARE travaille sur un projet visant à accélérer les procédures d’autorisation. L’une des pistes consiste à limiter les possibilités de recours pour les particuliers. Les procédures de permis de construire relevant toutefois des cantons, ceux-ci disposent d’une plus grande marge de manœuvre que la Confédération. Une autre cause de retard réside dans des dossiers de construction incomplets ou mal préparés, qui nécessitent des modifications ou donnent lieu à des oppositions en raison de lacunes dans le projet. Ces retards peuvent être évités grâce à un accompagnement précoce des porteurs de projet, pour autant que les autorités compétentes disposent des ressources nécessaires.
Quel est le rôle de la protection des sites construits?
L’Inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse (ISOS) protège les sites présentant une valeur historique et culturelle. Lorsqu’un projet de construction situé dans un site ISOS est lié à une « tâche de la Confédération », les objectifs de protection de l’ISOS doivent être pris directement en compte. Cette règle s’applique même lorsque la tâche de la Confédération n’a aucun lien avec le site, par exemple dans le cas de la protection des eaux souterraines. Cette application directe de l’ISOS a généralement pour effet de renforcer les exigences d’autorisation et d’allonger les délais de traitement. Le Conseil fédéral a donc décidé d’adapter l’ordonnance ISOS afin de faciliter la construction de logements dans les zones concernées.